I. Lineamientos Estratégicos De Mediano Plazo
En congruencia con los objetivos de la estrategia de mediano plazo aprobada por la Junta Monetaria en noviembre de 1997, la política monetaria, cambiaria y crediticia para 1998 se plantea en función del alcance, en dicho plazo, de los objetivos que a continuación se describen, los cuales son esenciales para asegurar la sostenibilidad de las condiciones monetarias y financieras que, al propiciar la estabilidad y la eficiencia financiera, coadyuven al logro de un crecimiento sostenido de la actividad económica.
A. Continuar con la reducción de la inflación hasta ubicarla en niveles internacionales
El objetivo prioritario del banco central es el de abatir la inflación generada por factores monetarios. La existencia de tasas bajas y predecibles de inflación es una condición indispensable (aunque no suficiente) para propiciar el crecimiento económico sostenido. Es por ello que en la Estrategia de Mediano Plazo se plantea como objetivo central la reducción de la inflación a niveles sostenibles comparables a los de los principales socios comerciales. Si bien es cierto en 1997 se logró la tasa de inflación más baja de los últimos quince años, también lo es que la misma (7.13%) aún es superior a la inflación que, en promedio, han registrado los países con los cuales Guatemala intercambia la mayor parte de su comercio; es por ello que se requieren esfuerzos ulteriores que permitan avanzar sosteniblemente en la reducción de la inflación
Un elemento crucial para propiciar dicha disminución es que los agentes económicos se encuentren convencidos del compromiso del Estado con una política para el control de la inflación. En los últimos años, la política monetaria ha sido efectiva en lo que se refiere al cumplimiento de la meta de inflación, pero más aún, la autoridad monetaria puso recientemente en vigencia una estrategia de mediano plazo que contiene elementos necesarios para darle sostenibilidad al proceso de su reducción; entre ellos destaca el objetivo de reducir el déficit cuasifiscal, a fin de evitar la monetización inorgánica que dicho déficit genera.
Vale la pena hacer hincapié en que el objetivo de abatir la inflación debe privilegiarse sobre cualquier otro objetivo que se le pueda asignar al banco central. Ello es así porque, desde un punto de vista macroeconómico, la capacidad del banco central en el largo plazo se centra en asegurar que la emisión monetaria sea congruente con el objetivo de inflación y con el crecimiento esperado de la actividad económica, de manera que mediante dicho control monetario pueda influir sobre el comportamiento de lo agregados monetarios y, especialmente, el nivel general de precios. Por tanto, como se dijo resulta aconsejable privilegiar el abatimiento de la inflación (a través del control de la emisión monetaria) como el objetivo central de la política monetaria. Anunciar dicho objetivo y dirigir la política monetaria hacia su logro representa el principal aporte de la política monetaria para propiciar las condiciones económicas más favorables al crecimiento ordenado de la economía, en donde los mercados de bienes, de crédito y de factores puedan funcionar eficientemente a fin de generar empleo, ahorro y mejores niveles de vida
B. Inducir a una reducción en el diferencial entre tasas de interés
1. Necesidad de reducir la brecha entre tasas de interés
Durante 1997 se observaron disminuciones importantes en las tasas de interés domésticas, al pasar las tasas de interés promedio ponderado del sistema bancario de 22.4% a 16.4%, en el caso de la activa, y de 11.0% a 6.4%, en el de la pasiva. Es claro que la disminución de la tasa de interés activa tiene un efecto directo en el estímulo a la inversión así como en la disminución de los costos financieros de los sectores productivos. Sin embargo, la búsqueda de reducir dichas tasas no debe realizarse a costa de una caída excesiva de las tasas pasivas, ya que la tasa pasiva, al ubicarse por debajo del nivel esperado de inflación, puede desestimular el ahorro, con su consiguiente efecto en el financiamiento de la inversión y, a la larga, puede propiciar la fuga de capitales. Es por ello que la estrategia de mediano plazo contempla el objetivo de estimular el ahorro interno y la inversión productiva, mediante la búsqueda de reducir la brecha entre las tasas activas y las pasivas, propiciando condiciones que permitan reducir los costos en que incurren las instituciones financieras y que induzcan a elevar la tasa de interés pasiva, de forma que sea positiva en términos reales.
En efecto, en condiciones de competitividad, el diferencial entre las tasas de interés activas y pasivas debe ser suficiente para cubrir los costos, riesgos y beneficios normales de las instituciones bancarias. En la práctica, los amplios diferenciales que se aprecian en el sistema bancario guatemalteco (al igual que en el de otros países en desarrollo) obedecen, tanto a la intervención de la autoridad monetaria en los mercados financieros (vía encaje), como a un bajo grado de competitividad del sistema bancario. Además, con frecuencia se registran elevados costos de intermediación que muchas veces se originan por una amplia cartera de préstamos no redituables o de costos crecientes de operación. Cualquiera que sea la causa, a nivel macroeconòmico lo màs importante es que los diferenciales amplios implicarán, muy probablemente, tasas bajas de interés sobre depósitos y elevadas tasas de préstamo, lo que deriva en un desaliento al ahorro y una ineficiente asignación de los recursos financieros.
2. Reducción de la reserva bancaria en el corto y largo plazos
La reserva bancaria ha sido uno de los instrumentos que ha utilizado la política monetaria para el control de la liquidez. El elevado nivel de la tasa de reserva bancaria ha propiciado el surgimiento de distorsiones en el desenvolvimiento de la intermediación financiera y ha reducido la efectividad del encaje como instrumento de política monetaria, al tiempo que ha contribuido a mantener amplios diferenciales entre las tasas de interés activas y pasivas.
Aunque, como se indicó, son varios los factores que determinan la brecha entre las tasas activas y las pasivas, el único cuya solución está en manos de la autoridad monetaria es la tasa de la reserva bancaria (encaje e inversión obligatoria). Es importante mencionar que el apoyo de la política fiscal a la política monetaria registrado en 1997 ha permitido principiar una reducción en el uso del encaje como instrumento de política monetaria y su reorientación para garantizar un adecuado resguardo de liquidez a los depositantes. En efecto, dentro de la Estrategia de Mediano Plazo, la autoridad monetaria dispuso, por medio de la resolución JM-463-97, la reducción gradual de la tasa de inversión obligatoria y la generalización de dicha reserva a todos los pasivos bancarios que representan captación de recursos, con lo cual se espera cumplir con los propósitos de asegurar un adecuado resguardo de liquidez, contribuir a la reducción de la brecha entre las tasas de interés y devolver al encaje su efectividad como instrumento monetario. El programa tanto de reducción gradual de la tasa de inversión obligatoria y como de la aplicación gradual de inversión obligatoria a los bonos hipotecarios y prendarios se inició el 5 de diciembre de 1997 y concluirá el 5 de junio del presente año.
Este esfuerzo es solamente el inicio de un proceso tendiente a eliminar las distorsiones que en el mercado financiero se derivan de una reserva bancaria elevada. En efecto, a medida que se avance en la solución definitiva del problema monetario estructural, será factible reducir la tasa de reserva bancaria a niveles compatibles con su objetivo fundamental de servir como medio de resguardo de la liquidez bancaria. Ello implicaría que la tasa de reserva bancaria podría ubicarse en el mediano término, dado el marco legal vigente, en un 10%.
Conviene reiterar que el nivel de la reserva bancaria es solo una de las razones que inciden en la amplitud de la brecha entre tasas de interés, por lo que es dable esperar que sus efectos sobre dicho margen sean parciales; sin embargo, sólo en la medida en que se promueva la competitividad y se avance en la modernización del sistema financiero, será posible observar márgenes de intermediación más cercanos a los de otros países con sistemas más desarrollados. En todo caso, la reducción de la tasa de reserva bancaria, actualmente en proceso, se considera como un paso fundamental para la sostenibilidad de tasas de interés moderadas, para la eficiencia en la intermediación financiera y para la reducción de los costos operativos de la política monetaria.
3. Facilitar la competitividad del sistema bancario
La reducción del diferencial entre tasas de interés, como se indicó, se relaciona estrechamente con el aumento en la competitividad de las instituciones bancarias. Si bien para el logro de tal mejora son las propias instituciones las que deben aportar la contribución principal, también la autoridad monetaria puede colaborar mediante el impulso de las reformas financieras que propicien las condiciones dentro de las cuales puede fortalecerse la competitividad y mejorarse la eficiencia en la asignación de recursos financieros.
La existencia de un sistema bancario y financiero robusto es fundamental para que el logro del objetivo de estabilidad de precios sea sostenible en el mediano plazo. En efecto, el sistema bancario es el principal canal de transmisión de las señales de política monetaria, por lo que la implementación efectiva de dicha política requiere que el sistema bancario esté en capacidad de contraer o expandir su balance agregado en respuesta a las medidas de política monetaria, sin afectar la eficiencia de la intermediación financiera o la confianza de los depositantes. Por el contrario, un sistema bancario deficiente afecta los instrumentos y los resultados de la política monetaria, así como la habilidad de las autoridades de formular y dirigir dicha política.
El logro de la solidez, solvencia y eficiencia del sistema bancario es importante debido al papel que dicho sistema debe jugar en la economía: la intermediación financiera, la conducción del sistema de pagos, la asignación del crédito y el mantenimiento de la disciplina entre los prestatarios. Otro papel importante que juegan los bancos es el de crear externalidades positivas en la economía, como acopiadores del ahorro, asignadores de recursos y proveedores de servicios de liquidez y de pagos.
La existencia de un sistema bancario sano y sólido no sólo es una condición para el éxito de la política monetaria sino que, en sí misma, puede ser un objetivo válido de la política económica en general. Esto es así porque un sistema bancario débil puede constreñir la efectividad de las políticas macroeconómicas en general, no sólo por su relación estrecha con la política monetaria, sino también por sus eventuales implicaciones sobre la política fiscal y sus vínculos con el sector externo. Con respecto a esto último, merece especial atención el hecho de que los bancos facilitan los movimientos internacionales de capital y contribuyen a la integración de los mercados financieros internacionales. Dado el papel central que juegan los sistemas bancarios, la percepción que tengan los agentes económicos acerca de la solidez y solvencia de dichos sistemas puede afectar los flujos de capital.
Un ejemplo de esto último se evidenció con la reciente crisis financiera en Asia. En efecto, si bien es cierto que un sistema bancario robusto tiene mayor acceso a los mercados internacionales de capital, también lo es que cuando los agentes económicos comienzan a percibir debilidades en el sistema bancario puede acontecer una fuga de capitales y el acceso, tanto de la banca como del gobierno, al mercado internacional se ve extremadamente limitado; tal pérdida de acceso a los mercados puede, a su vez, ocasionar una crisis financiera sistémica.
Efectivamente, en la reciente crisis asiática, la debilidad del sector financiero contribuyó a la baja calidad de las inversiones e hizo que las economías afectadas fuesen más vulnerables a los eventos adversos que se producían. De acuerdo con el análisis efectuado por el Fondo Monetario Internacional (1), la debilidad de los sistemas financieros se puso de manifiesto con los acontecimientos dados en Tailandia, Indonesia y Corea del Sur, donde la poca transparencia provocó que el público se percatara tardíamente de la magnitud de los problemas que los afectaban. Las deficiencias en regulación y supervisión financiera, la inexperiencia en la administración de riesgos, la falta de orientación comercial, el débil control corporativo e, incluso, prácticas viciadas en la adjudicación de créditos condenaron al sector financiero de estos países a la vulnerabilidad registrada en los meses pasados, la que a su vez influyó en el cambio de expectativas de los inversionistas internacionales (2).
Para el caso de Guatemala, la lección es que el éxito de la política monetaria está condicionado por (y, a su vez, coadyuva a) la existencia de un sistema financiero robusto. Esto implica la necesidad de profundizar en el proceso de liberalización financiera (permitiendo la ampliación de nuevos servicios e instrumentos bancarios que coadyuven a una más eficiente asignación de los recursos financieros), pero, al mismo tiempo, se deberá fortalecer la capacidad de regulación y supervisión preventiva del sistema, a efecto de velar por su eficiencia y solidez.
C. Minimizar la participación del banco central en el mercado y reducir los costos asociados
Si bien es cierto que la participación del Banco de Guatemala en los mercados monetario y cambiario ha cumplido por regla general su función de moderar los desequilibrios que se han dado en esos mercados como consecuencia de fluctuaciones bruscas en la oferta monetaria, también lo es que, en ocasiones, la solución temporal de tales desequilibrios entraña costos financieros para el banco central y el riesgo de que, al revertirse dichas participaciones, se generen otros desequilibrios.
En razón de lo anterior, la Junta Monetaria ha seguido desde el año anterior una estrategia de minimizar el uso de operaciones monetarias (con instrumentos financieros propios) como mecanismos de esterilización de excedentes de liquidez, mientras no se tenga una fuente de financiamiento del costo que ellas implican y, por lo tanto, signifiquen pérdidas para el Banco de Guatemala. En ese sentido, si bien dicho mecanismo es de singular utilidad para el control monetario, se ha venido considerando la posibilidad de que sea utilizado como instrumento estabilizador de corto plazo, preferentemente en la medida en que sea factible financiar los intereses que dichas operaciones conllevan, o siempre que no generen pérdidas importantes al banco central.
No obstante lo anterior, el menor uso de las operaciones monetarias ha implicado que se dejen de neutralizar excedentes de liquidez en el mercado bancario que, en momentos, se han traducido en un aumento en la volatilidad del tipo de cambio, lo que ha requerido la participación del banco central en el mercado cambiario. Los esfuerzos de la política monetaria han de encaminarse, pues, a la eliminación de tales desequilibrios, a manera de evitar la volatilidad de precios en los mercados cambiario y monetario y, así, procurar en adelante una menor participación del banco central en dichos mercados, contribuyendo al proceso de reducción de sus pérdidas. Dichas pérdidas, por su naturaleza, dan lugar a emisión monetaria de carácter inorgánico, por lo que su reducción es compatible con el objetivo de mediano plazo de la autoridad monetaria, de ir reduciendo la inflación a niveles internacionales.
(1) Evaluación preparada por el staff del FMI, documento No. EBS/97/231
(2) La experiencia asiática deja algunas lecciones fundamentales. En primer lugar, que no es mediante el control de capitales como puede evitarse que los flujos (hacia adentro y hacia afuera) ocasionen desequilibrios macroeconómicos. Al contrario, la evidencia sugiere que el grado hasta el cual los flujos de capital pueden ser desestabilizantes depende fundamentalmente de la fortaleza del sistema financiero y la consistencia de sus políticas económicas. Sólo en un ambiente de liberalización financiera puede la economía aprovechar productivamente los frutos de los flujos de capital (los países del Este de Asia no liberalizaron lo suficiente: la existencia de tasas máximas de interés, de crédito dirigido y de préstamos vinculados ocasionaron que los flujos de capital se asignaran de manera ineficiente hacia proyectos poco productivos). Pero, simultáneamente, la liberalización financiera debe ir acompañada de un fortalecimiento en la regulación y supervisión bancarias, para evitar una reversión en los flujos de capital o un alza dramática de las tasas de interés que pueden afectar la solvencia bancaria. Complementariamente, la existencia de un tipo de cambio flexible que permita maniobrar a la política monetaria, así como un sistema eficiente y transparente de información financiera son elementos fundamentales para evitar crisis financieras como la del Este Asiático